从保护产权意见看政企纠纷如何和谐解决

今日摘要

2016年11月27日，中共中央国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，为大力推进产权制度改革打了一剂强心针。《意见》中指出：“有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。”“必须加快完善产权保护制度，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，增强人民群众财产财富安全感，增强社会信心，形成良好预期，增强各类经济主体创业创新动力，维护社会公平正义，保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。”

《意见》中还指出，加强产权保护的原则之一，就是要“坚持共同参与。做到政府诚信和公众参与相结合，建设法治政府、责任政府、诚信政府，增强公民产权保护观念和契约意识，强化社会监督。”这也正是行政诉讼实务律师在依法帮助当事人维权过程中，促进政府依法解决产权保护方面存在的突出问题所体现出的重要价值。

对此，我们联系了一直活跃在政企纠纷矛盾前沿，具有丰富办案实务经验的吴少博律师。他结合正在办理的鲜活案例，对这份中央刚刚发布的《意见》做了详尽的分析与解读，为我们更好的理解该《意见》提供了有意的帮助。

【案例一：“上海久富经济开发区”】

“上海久富经济开发区”，本来是1995年6月经上海松江区人民政府批准设立于松江九亭镇的“投资宝地”。2001年，该开发区以招商引资优惠政策邀请北京吴少博律师事务所代理的上海立环机械制造有限公司（以下简称“立环机械公司”）等多家企业，落户该开发区投资建厂，双方还签订了《出让土地使用权地块预约协议》，约定该公司受让位于久富开发区内9000平方米的工业用地使用权，并缴纳了“土地出让金”。2002年11月，该公司于久富开发区正式注册成立，后在已缴纳土地出让金的土地上建设厂房。主要经营食品机械、包装机械、厨房设备、生产加工；自有房屋租赁等业务。多年来，立环机械公司一直合法经营，依法纳税，为久富开发区解决了大量就业，为当地食品机械销售作出了不少贡献。

但是，从2016年6月开始，久富开发区的企业主陆续收到九亭镇人民政府发放的《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令企业于指定期限内自行拆除自己所有的建筑物、构筑物。因上海市开展环境整治，九亭镇是重点区域，而这些企业所使用的建设用地或工业厂房都没有取得《土地使用证》和《房屋所有权证》，因此，属于违法用地、违法建筑。而到2016年11月，大部分企业的建筑物已经被拆除，立环机械公司也不例外。

为什么当初的“招商引资”受邀企业如今却被认定为“违建”拆除对象了呢？九亭镇现有关负责人解释说，“当初这些企业缴纳的是定金，不是土地出让金。土地出让金只有县一级人民政府才能收。以前交的钱是由村委会或镇政府收取的，是定金，没有交给国土部门。当时签订的协议是无效的，承诺也不具有法律效力。现在，我们要纠正，要追究。”上海久富经济开发区早在2004年已被松江区政府撤销，但到现在为止，这个被政府撤销的“开发区”依然在以“上海久富经济开发区”的名义对外从事招商引资和日常管理工作。

【案例二：“上海张江韩荡村经济开发区”】

“上海韩荡村经济开发区”也是2002年7月经上海浦东新区张江镇政府批准成立的工业园区。但当时该开发区的批准手续极为简单，仅韩荡村民委员会向张江镇政府提交书面报告，决定将坐落于该村沔北路以南、军民路以东的一块约120亩的宗地进行流转运作。张江镇政府有关领导在韩荡村民委员会的书面报告上作出了“同意立项”的批示，该开发区就宣告成立了，并开始积极对外招商引资。所谓的“土地流转”即韩荡村民委员会将土地租赁给企业，吸引企业到韩荡村经济开发区投资建厂房或者仓库，房屋的土地所有权归韩荡村民委员会，土地上的厂房或仓库归投资企业。韩荡村民委员会拟定的格式《租赁协议》第六条载明，在租赁期内如遇到国家和政府运行或拆迁，所获得的房屋及场地补偿费韩荡村民委员会得20%，投资企业获80%，土地租赁期限均为2012年12月31日。

然而在2010年11月15日上海浦东新区人民政府根据上海市人民政府、国土资源部关于《上海市2010年农用地转用和土地征收方案批复》（浦东新区部分）的通知，发出征收土地方案公告，“韩荡村经济开发区”15家企业所在地在此次征收范围之内，并拨付动迁补偿费用近15亿。但现在这近15亿的动迁款已不知去向，而张江镇政府却将当初招商引资请进来的企业认定为未经办理合法手续的违章建筑予以强制拆除。北京吴少博律师事务所代理的上海大雷门窗有限公司就是其中之一。

吴少博律师案件解读

针对如上案例，吴少博律师作了这样的解读：

一、诚实守信原则是我国行政法六大基本原则之一，分为两个方面：首先是行政信息真实原则；第二是保护公民信赖利益原则。该原则是我国行政法约束政府具体行政行为的基本原则。上海久富经济开发区为松江区政府批准设立的工业企业开发区，为松江区九亭镇的经济发展做出了重大贡献。上千家中小企业基于对基层政府的信任，从全国各地举家搬迁来此创业经营，当时九亭镇镇政府也对企业就基本生产资料的取得给予了优厚条件，并办理了相应的土地规划、生产经营所需的许可文件。今日却将企业以“违章建筑”为由强制拆除或逼迫企业自动搬迁，实属违背行政法诚实守信基本原则。

二、关于“违章建筑”认定问题。当事人通过招商引资方式合法承租集体建设用地，并依法履行征地、报批的各项手续，因久富开发区、九亭镇政府自身原因未能取得国有土地使用权证，不属于违法建设。即使被认定为“违章建筑”，我国城乡规划法、各地城乡规划条例，及违章建筑处理的地方性法规，都对违章建筑的法律适用和执行程序有充分的依据和规定，作为基层政府和职能部门应遵守上述法律规定，并严格按照法定程序处理违章建筑。

三、关于赔偿问题。久富开发区早在2004年已被松江区政府撤销，但是多年来其仍然以“久富开发区”的名义从事招商引资、进行日常管理工作，久富开发区的行为已构成欺诈，其欺诈行为导致当事人厂房无法取得产权证，九亭镇政府作为设立“久富开发区”的行政机关，对当事人厂房即将面临的损失负有补偿责任。另外依照《合同法》上的公平原则和《行政许可法》上的信赖利益保护原则，如果九亭镇政府在本次区域环境综合整治行动中，要拆除当事人建筑物，收回土地，则当事人有权主张镇政府对国有土地使用权进行补偿。而且对于此类政府招商引资或政府当初鼓励支持的中小企业的建筑物、构筑物，已有判例，应参照合法建筑给予赔偿。

如今，中共中央 国务院又出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确指出要完善政府守信践诺机制及完善财产征收征用制度，各级政府、基层组织更应该深刻领会《意见》精神，“各地区各部门要充分认识完善产权保护制度、依法保护产权的重要性和紧迫性，统一思想，形成共识和合力，狠抓工作落实。”

吴少博律师指出，《意见》中提出的“完善政府守信践诺机制”正是解决这类政企纠纷案件的有效措施。“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。”

而“完善财产征收征用制度”则是实现政企纠纷和谐解决的关键。“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”

为有效贯彻落实该《意见》，“营造全社会重视和支持产权保护的良好环境”是非常重要的举措。“大力宣传党和国家平等保护各种所有制经济产权的方针政策和法律法规，使平等保护、全面保护、依法保护观念深入人心，营造公平、公正、透明、稳定的法治环境。在坚持以经济建设为中心、提倡勤劳致富、保护产权、弘扬企业家精神等方面加强舆论引导，总结宣传一批依法有效保护产权的好做法、好经验、好案例，推动形成保护产权的良好社会氛围。”